Бюллетень Счетной палаты №6 (283) 2021 г.

Назад
Назад
Share

Тема номера – ценообразование в строительстве

Представляя номер. Светлана Орлова

Новый выпуск Бюллетеня мы посвятили очень важной и сложной теме, которую Счетная палата держит на карандаше уже шесть лет, – ценообразованию и сметному нормированию в строительной отрасли.

Определение сметной стоимости объектов строительства – это фундамент не только нового здания или элемента инфраструктуры, но и эффективного расходования бюджетных средств, в том числе и в рамках реализации нацпроектов и госпрограмм.

Чем точнее будут сделаны эти расчеты, тем качественнее окажется бюджетное планирование. Это позволит высвободить дополнительные средства на решение актуальных проблем, например на улучшение жилищных условий таких социально незащищенных категорий граждан, как дети-сироты, инвалиды и семьи с детьми-инвалидами.

Впервые на недостатки действующей модели ценообразования в строительстве Счетная палата указала в 2015 году по итогам своей проверки. Тогда же Президент поручил Правительству разработать план реформирования системы, закрепив его основные положения в соответствующем федеральном законе. Уже в 2016 году Правительство приняло план мероприятий, который предусматривал полный переход на ресурсный метод определения сметной стоимости к 2019 году.

Однако повторная проверка 2018 года показала, что ситуация в этой сфере практически не изменилась. Система определения сметной стоимости строительства, основанная на ресурсном методе, не была введена в установленный срок.

Также не была создана необходимая база данных о рыночных ценах строительных ресурсов и работ, при том что государственная информационная система – ФГИС «Ценообразование в строительстве» (ФГИС ЦС) – работала уже год.

В этой связи летом 2019 года Президент дал ряд новых поручений по совершенствованию системы ценообразования в строительстве. Осенью был утвержден новый план, который уже предлагал переход к ресурсной модели к 2022 году.

Недавно мы провели повторный анализ ситуации. В частности, рассмотрели динамику наполнения ФГИС ЦС данными о ценах на строительные ресурсы и оценили меры Минстроя и Главгосэкспертизы по повышению достоверности определения сметной стоимости строительства. Также мы проверили, как исполняются поручения Президента и Правительства и рекомендации Счетной палаты.

Принятые Правительством меры позволили поддержать в работоспособном состоянии действующую базисно-индексную модель определения сметной стоимости строительства и начать подготовку к переходу на ресурсную модель. В то же время предусмотренные планом мероприятия не могли обеспечить одномоментный переход на ресурсный метод в установленный срок.

Примечательно, что в ходе нашего анализа Правительство этот план отменило и в декабре 2020 года приняло новый. Концептуально не меняя целей реформы системы ценообразования, он предполагает переход к 2022 году уже на ресурсно-индексную модель.

Я надеюсь, что наш анализ будет полезен для экспертного сообщества, органов государственной власти, а также интересен общественности.

Повышение точности расчетов сметной стоимости с переходом на ресурсно-индексный метод повысит эффективность реализации нацпроектов и госпрограмм, а также позволит сгладить последствия от резких колебаний цен на основные виды строительных ресурсов (в том числе на металлопродукцию). Поэтому Счетная палата продолжит мониторинг дальнейшего хода реформирования системы ценообразования.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе


Отчет о результатах экспертно-аналитического мероприятия

В целях безусловного исполнения поручений Президента Российской Федерации и принятия исчерпывающих мер, направленных на решение проблемных вопросов, поднятых Счетной палатой Российской Федерации, Правительством Российской Федерации в октябре 2019 года принят План мероприятий по совершенствованию ценообразования в строительной отрасли (далее – План № 9580п-П9).

Проведенное экспертно-аналитическое мероприятие выявило ряд проблемных аспектов планирования мероприятий Плана № 9580п-П9, несмотря на длительный срок его подготовки и обсуждения.

В Плане № 9580п-П9 не были обозначены конечные цели и задачи реформирования системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве, а также не определены целевые показатели и сроки их достижения для мониторинга и комплексной оценки эффективности деятельности ответственных исполнителей и принятия соответствующих управленческих решений.

При отсутствии утвержденной Правительством Российской Федерации объединенной стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2035 года провести анализ соответствия мероприятий приоритетам, целям и задачам государственной политики в сфере нормирования и ценообразования при проектировании и строительстве не представляется возможным.

Анализ результатов реализации Плана № 9580п-П9 показал, что запланированные мероприятия не обеспечат одномоментный переход на ресурсный метод с 2022 года. В этой связи Правительством Российской Федерации 10 декабря 2020 года был принят новый план мероприятий, при этом действовавший план отменен. Основной целью нового плана мероприятий является обеспечение начиная с 2022 года перехода на ресурсно-индексную модель (вместо ресурсной модели) определения сметной стоимости строительства.

С отчетом и приложениями можно ознакомиться по ссылке.


Официальная позиция

  • Ирек Файзуллин, министр строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации
«Мероприятия, которые дополнительно включены в уточненный план, предусматривают постепенный, плавный переход к применению полноценного ресурсного метода определения сметной стоимости строительства по мере увеличения объема информации о сметных ценах строительных ресурсов в федеральной государственной информационной системе ценообразования в строительстве. Это позволит нивелировать негативные последствия для строительного комплекса, которые могли быть при переходе на ресурсный метод одномоментно, без учета региональных особенностей ценообразования. Важной задачей также является повышение уровня компетенций и восстановление кадрового потенциала в области ценообразования. Требуется внедрение системы дополнительного образования на базе актуализированных профессиональных стандартов, системы оценки квалификации и доступа специалистов в области ценообразования и сметного нормирования.

Хочу подчеркнуть, что мы видим несовершенства существующей системы и работаем над улучшением механизмов, в том числе с привлечением экспертного сообщества».

  • Игорь Манылов, начальник Главгосэкспертизы России
«Минстроем России совместно с ФАУ «Главгосэкспертиза России» был подготовлен проект изменений в План мероприятий, предусматривающих переход на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства. Данный метод в первую очередь позволит:

  1. значительно повысить достоверность определения сметной стоимости по сравнению с базисно-индексным методом, применяемым в настоящее время, за счет исключения неточностей в расчетах, связанных с применением укрупненных Индексов и различной структурой затрат по видам объектов капитального строительства;
  2. обеспечить безболезненный постепенный переход на ресурсную модель определения сметной стоимости строительства;
  3. сократить количество срывов конкурсных процедур и, как следствие, нереализованных проектов;
  4. ускорить оборачиваемость бюджетных средств, выделяемых на строительство за счет повышения эффективности их освоения;
  5. обеспечить возможность для ОИВ субъектов РФ объективно влиять на ценовую политику в строительной отрасли;
  6. увеличить налоговые поступления в бюджет от строительных компаний;
  7. исключить диспропорции в рентабельности подрядных организаций, выполняющих разные виды работ;
  8. значительно упростить процесс формирования сметы к контракту на основании сметной документации в составе проектной документации».

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе


Экспертное мнение

  • Наталья Трунова, аудитор Счетной палаты
«Проблема устаревшей системы ценообразования в строительстве является одной из причин возникновения объектов незавершенного строительства: помимо того что, как правило, нормативный расчет стоимости строительства изначально далек от рыночного, он еще и претерпевает снижение в течение экспертизы проектной документации и далее при проведении конкурсных процедур.

Решит ли реформа все проблемы, связанные с формированием стоимости строительства, реконструкции, ремонта объектов, осуществляемых средствами бюджета? Современная ситуация на рынке строительных материалов показывает, что скорее нет, поскольку мониторинг и формирование цены за счет конъюнктурного анализа цен никогда не будут успевать за изменениями на рынке строительных материалов, особенно в период ажиотажного спроса.

Реформа ценообразования в строительстве – это важный шаг в решении давно назревших проблем в сфере «бюджетных строек». Но для повышения эффективности бюджетных расходов на строительство и эксплуатацию объектов необходимо рассматривать целый комплекс вопросов, связанных и с законодательством о закупках, и с бюджетным законодательством и другими сферами».

  • Ольга Дидковская, зав. кафедрой стоимостного инжиниринга и технической экспертизы зданий и сооружений АСА СамГТУ, директор Самарского Центра по ценообразованию в строительстве, доктор экономических наук, профессор
«В отчете Счетной палаты отмечено, что не менее важным для производителей и поставщиков, входящих в группу «обслуживающих» строительный комплекс предприятий и организаций, является создание условий, обеспечивающих открытую и доступную систему получения потребителями их продукции информации о ценах на используемые строительной отраслью материальные и технические ресурсы. Отсутствие открытой информации о ценах строительных ресурсов, необходимой для сметной оценки затрат на строительство объекта, отзывается бумерангом при выборе подрядчика-исполнителя работ на этапе закупочных процедур, когда сформированная цена контракта, далекая от реальных издержек производства строительных работ, не позволяет инвестору-заказчику реализовать проект. В результате финансовые средства не могут быть направлены на приобретение строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, а поставщики/производители (как правило, добросовестные) вынуждены искать рынки сбыта продукции, вкладывать значительные средства в маркетинговые исследования, чтобы выиграть ценовую борьбу.

Общедоступная информация, необходимая для стоимостной оценки строительной продукции на всех этапах жизненного цикла объекта, сформированная с учетом адекватных правил «рыночной игры», должна обеспечить эффективную работу всего рыночного механизма создания строительной продукции».

  • Татьяна Иващенко, руководитель департамента ценообразования ФКУ «Дирекция космодрома «Восточный»
«Всецело поддерживаю изложенную в выводах Счетной палаты идею, согласно которой необходимо испытать ресурсно-индексный метод и ресурсный метод определения сметной стоимости строительства на пилотных проектах, и только после получения положительных результатов распространить данную методологию на всю страну.

В последние два года мы увидели много изменений в части методологии определения сметной стоимости. Полагаю, что с переходом на BIM-проектирование данный процесс активизируется, что, в свою очередь, приведет к должному уровню автоматизации и упростит труд сметчика».

  • Татьяна Полиди, исполнительный директор Фонда «Институт экономики города»
«Тема совершенствования системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве актуальна для строительной отрасли не только в связи с необходимостью повышения точности оценки стоимости строительства объектов, финансируемых за счет бюджетных средств, но и ввиду стремительно меняющихся рыночных условий функционирования строительного сектора во всем мире.

Сегодня строительство является одной из отраслей российской экономики с наиболее низкой и, главное, постоянно снижающейся производительностью труда. По официальным данным Росстата, с 2011 по 2019 год производительность труда в этой сфере упала на 6,5 % (кроме строительства сокращение наблюдалось еще только в одной отрасли), тогда как в среднем по экономике она возросла на 14 %, а, например, в сельском хозяйстве – на 39 %. Такая тенденция характерна не только для России, но и для многих других, в том числе развитых, стран. Это объясняется высокой степенью зарегулированности данного сектора и слабым проникновением инноваций».

  • Павел Горячкин, президент Союза инженеров-сметчиков, директор департамента ценообразования в строительстве и экспертно-аналитической работы Ассоциации Строителей России
«Союз инженеров-сметчиков неоднократно высказывал точку зрения, что ресурсный метод ценообразования в полном объеме, скорее всего, так и не будет введен, и выступал именно за ресурсно-индексный метод.

Напомню, что ресурсно-индексный метод основан на использовании сметных норм, сметных цен строительных ресурсов в новом базисном уровне цен 2021 года с одновременным применением информации о сметных ценах, размещенной во ФГИС ЦС, а также индексов изменения сметной стоимости к составляющим единичных расценок в базисном уровне цен и в первую очередь – индексов к сметной стоимости отдельных материалов, изделий, конструкций, оборудования, эксплуатации машин и механизмов или к стоимости однородных групп таких строительных ресурсов.

Важно, что при определении сметной стоимости ресурсно-индексным методом применение индексов изменения сметной стоимости производится в случае отсутствия сметных цен строительных ресурсов во ФГИС ЦС.

Наполнение ФГИС ЦС идет медленными темпами. В условиях постоянного роста цен на строительные материалы предприятия строительной индустрии игнорируют обязанность по предоставлению данных об отпускных ценах на свою продукцию, справедливо опасаясь возникновения конкурентных и других коммерческих рисков, а те предприятия, что передают данные во ФГИС ЦС, заинтересованы в подаче более высоких цен, чем реализуют потребителям в действительности.

Союз инженеров-сметчиков уже указывал на необходимость обязать производителей и поставщиков строительных ресурсов, включенных во ФГИС ЦС, предоставлять по запросам государственных и муниципальных заказчиков, заказчиков, уполномоченных органов, а также организаций по проведению экспертизы проектной документации, актуальную ценовую информацию (с учетом особенностей поставки), в том числе для целей конъюнктурного анализа цен по Методике № 421/пр.

В настоящее время данное предложение не рассматривалось».

  • Павел Малахов, заместитель председателя Комитета по развитию строительной отрасли и контрактной системы Национального объединения строителей (НОСТРОЙ)
«На сегодня полномочия регионов в сфере ценообразования в строительстве закреплены на уровне подзаконных актов и отдельных поручений. В рамках исполнения поручения Президента Российской Федерации все регионы отчитались о создании региональных центров по ценообразованию, но во многих субъектах не удалось создать полноценные центры компетенций с обеспеченным финансированием. В связи с этим мы можем наблюдать в соседних регионах разные картины как с разработкой более детализированных индексов по статьям затрат, так и с качеством мониторинга и уровнем заработной платы рабочего первого разряда, занятого в строительстве, используемым при разработке индексов изменения сметной стоимости строительства.

Необходимо закрепить полномочия регионов в детализированном виде в вопросах ценообразования в строительстве на уровне федеральных законов, а также рекомендовать региональным органам исполнительной власти привлекать к работе саморегулируемые организации, объединяющие строительные организации региона и обладающие значительным объемом информации.

Данное взаимодействие будет целесообразным и при переходе на ресурсно-индексный метод, так как по-прежнему сохранится необходимость ручного мониторинга ресурсов, отсутствующих во ФГИС ЦС. Кроме того, нужна система независимого контроля по уровню средней цены».

  • Даромир Обуханич, управляющий партнер группы компаний ФСК
«Застройщики жилья для себя давно уже подсчитывают себестоимость строительства ресурсным методом. Например, ФСК перешел на этот метод определения сметы с 2008 года. У всех более или менее крупных застройщиков имеются тендерные дирекции, управления закупок, специальные отделы мониторинга цен на строительные ресурсы. Большинству застройщиков сделать это нетрудно, потому что, как правило, они работают в одном регионе. Даже федеральным застройщикам, работающим в десяти регионах, организовать такой мониторинг цен гораздо легче, чем государству в масштабе всей страны.

Сначала государство стремилось перейти на полноценную ресурсную модель. Даты одномоментного перехода с 2017 года постоянно сдвигались. Так, еще недавно предполагалось одномоментно перейти на нее с января 2022 года. Но процесс шел медленно. И это неудивительно, потому что в основе ресурсного подхода лежит мониторинг рыночных цен производителей. Россия очень большая страна, регионов в ней много, и заставить их всех работать скоординированно, ритмично и по одному алгоритму очень непросто».

  • Николай Алексеенко, заместитель председателя Комитета по предпринимательству в сфере строительства Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, генеральный директор Рейтингового агентства строительного комплекса, кандидат юридических наук
«Проблема устаревшей системы ценообразования сегодня является одной из ключевых в вопросах развития строительной отрасли России. Во-первых, как указывает и сама Счетная палата, текущая система создает риски, условия и предпосылки для необоснованного увеличения расходов федерального и регионального бюджетов на капитальное строительство. Во-вторых, ее использование негативно сказывается на участниках рынка и качестве выполнения отдельных работ и, следовательно, реализуемых проектов. Так, проведенные нами опросы предпринимателей в проектно-изыскательской отрасли показали, что в число основных проблем входит непоследовательность в реформе ценообразования, отсутствие актуальных сборников цен, учитывающих новые технологии и виды работ, реальную структуру затрат. Большинство сметных нормативов в инженерных изысканиях пришло в действующую сметно-нормативную базу 2001 года (СНБ-2001) из СНБ 1984 года, то есть отражают технологии по состоянию на 80-е годы XX века. Абсолютное большинство компаний указывают и на основные последствия неэффективной системы ценообразования: низкую прибыльность изыскательской деятельности, отсутствие возможности для технологической модернизации и технического перевооружения. Если около 20 лет назад в среднем стоимость инженерных изысканий составляла 2,5–6,0 % от общей стоимости строительства, то сейчас она снизилась примерно до 0,5–1,5 %».

С мнениями всех экспертов можно ознакомиться в специальном разделе

Рекомендации Счетной палаты

Рекомендации Счетной палаты по повышению эффективности реформы ценообразования в строительстве

Вопросы ценообразования в строительстве давно находятся в фокусе внимания Счетной палаты. Несовершенство этой сферы несет риски увеличения расходов федерального и регионального бюджетов на капитальное строительство. По итогам экспертно-аналитического мероприятия Счетная палата разработала рекомендации, которые помогут более рационально использовать средства.

Рекомендации Минстрою:

  • при подготовке стратегии развития строительной отрасли и жилищно-коммунального хозяйства до 2035 года предусмотреть в ней раздел, посвященный развитию ценообразования и сметного нормирования в строительной отрасли Российской Федерации (срок – декабрь 2021 года);
  • до перехода на ресурсно-индексный метод определения сметной стоимости строительства провести оценку изменений в системе ценообразования строительной отрасли с использованием пилотных проектов по различным видам объектов капитального строительства (срок – 2021–2022 годы);
  • в целях исключения негативных последствий для строительной отрасли, связанных с повышением цен на основные ценообразующие ресурсы, выработать комплекс мер, учитывающих как условия повышения, так и условия снижения стоимости строительных ресурсов, исключающих дополнительное финансирование с привлечением бюджетных средств (срок – декабрь 2021 года);
  • обеспечить размещение во ФГИС ЦС статистической информации о текущем состоянии проводимого мониторинга цен строительных ресурсов, ходе информационного наполнения ФГИС ЦС, работе зарегистрированных в системе организаций и т. п. (срок – декабрь 2021 года).

С полным перечнем рекомендаций можно ознакомиться в карте рекомендаций по итогам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ хода реализации в 2019–2020 годах и истекшем периоде 2021 года мероприятий по реформированию системы ценообразования и сметного нормирования в строительстве».

С полной версией материала можно ознакомиться в специальном разделе

Тематические проверки

Вопросы ценообразования в строительстве уже давно находятся в сфере повышенного внимания со стороны Счетной палаты. Несовершенство действующей системы ценообразования создает риски, условия и предпосылки для необоснованного увеличения расходов федерального и регионального бюджетов на капитальное строительство. Подробнее с основными проверками Счетной палаты по этой теме можно ознакомиться ниже.

Международная практика

Зарубежный опыт аудита по тематике государственного регулирования строительной сферы

Сметное нормирование и ценообразование в строительстве – это многоуровневый процесс, который зависит от особенностей национального законодательства, а также уровня экономического развития государства. Действующие методы определения стоимости объектов строительства в мировой практике можно разделить на две группы:

  •  методы расчета цены по укрупненным показателям (обычно применяются на начальных этапах инвестиционного процесса);
  • методы поэлементного расчета цены (обычно применяются на завершающих этапах проектирования).

Распространено использование следующих международных стандартов классификации смет: Международной ассоциации развития стоимостного инжиниринга (Association for the Advancement of Cost Engineering, ААСЕ); Американского национального института стандартов (American National Standard Institute, ANSI); Ассоциации специалистов в области стоимостного инжиниринга Великобритании (Association of Cost Engineers, ACostE); Американского общества профессиональных оценщиков (American Society of Professional Estimators, ASPE) и иных стандартов.

В целом разнообразие видов строительной деятельности является причиной отсутствия сопоставимости при составлении индексов цен на строительство. При сравнении индексов, составленных различными странами для жилищного строительства, необходимо учитывать различия в климате, культуре, уровне благосостояния, законодательстве, физических, демографических и иных характеристиках. В этой связи в настоящее время практически отсутствует документация, содержащая информацию по индексам цен на строительство сразу по нескольким странам (multi-country documentation).

Анализ практики зарубежных ВОА не выявил актуального опыта по проведению аудитов в сфере сметного нормирования и ценообразования в строительстве.

Представленный краткий обзор включает опыт ВОА Молдовы и США по отдельным вопросам государственного регулирования строительной сферы.

С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе


Исследования по теме


С полной версией можно ознакомиться в специальном разделе